只有讓壟斷者放棄壟斷三網才能真正獲得融合，在這場利益的博弈中政府能否痛下決心或許是事情得以解決的根本

    采訪·撰文＝于焱

    一切都因“十一五”規劃中的一個詞而引發。“加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建設，推進‘三網融合’”。在我國政府“十一五”規劃中，業內人士發現，“十五”計劃中的“促進”已經變為“推進”，這是否意味著三網融合將要發生某些實質性變化呢？

    事實上，在IPTV成為一個新的熱點時，三網融合就已經再度成為電信和廣電不休爭戰中的最熱門話題。

    中國電信首席技術官韋樂平對IPTV業務曾公開表示，第一，IPTV業務電信不能不搞；第二，IPTV即將有規模化的行動。

    看起來，這無疑是在向廣電宣戰。

    在現行的政策下，電信運營商要想進入IPTV業務，能做的只是與廣電行業企業牽手。2005年6月，中國電信開始與上海文廣初步商定在上海、廣東、浙江、江蘇和陜西五省市選擇17座城市進行IPTV業務試點。而另一固話運營商中國網通，也已在哈爾濱試運行IPTV業務，與上海文廣新聞傳媒集團合作。可以看到，無論是廣電運營商，還是電信運營商，都將IPTV作為面向未來的戰略性業務，進行大力推廣。

    但業內資深人士指出，上海文廣和上海電信的直接合作存在著不小的隱患。作為兩個同等級別的合作者，文廣握有牌照，電信擁有線路，這些都是整個產業鏈上不可或缺的環節，而一旦雙方因某種原因產生分歧則任何一方的些許舉動都會導致整個商業應用的震蕩甚至潰敗。主導權究竟應該在誰手中？用戶是否需要同時面對兩個運營商？這些都無法確定。

    由于技術的進步，電信網、有線電視網、互聯網三網之間能夠提供的相同業務越來越多，由于互聯網和電信網由電信部門建設并運營，因此三網融合體現在兩大陣營之間的競爭與合作：廣電行業和電信行業。而因為業務的擴展，雙方相互進入對方的領地，導致矛盾爭端也越來越突出。先是有線電視運營商進入寬帶業務，然后又和網絡技術公司一起開通IP電話，現在則輪到了電信運營商進入IPTV。但是兩大陣營的向外擴展并不順利，凡是涉及到網絡融合的業務發展總是磕磕絆絆：有線電視的寬帶業務難填其虧損，“非法”的IP電話在等待“開禁”，電信部門的IPTV業務在電視節目源頭上和許可證上便被掐住了。

    從1998年三網融合第一次大討論開始，7年來，三網融合并不順利。甚至于人們普遍猜測的新《電信法》中是否會加入“三網融合”的內容，也被信產部電信研究院通信政策研究所所長陳金橋認為是泡影，陳表示，“本來將三網合一寫入電信法是責無旁貸的，但現在要想立即解決顯然不太現實，所以為了不延誤電信法的出臺，我們只好將三網合一的問題先擱置一邊”。

    “大通信”的難題

    信息產業部和廣電總局可謂積怨已深。

    1999年，信息產業部，國家廣播電影電視總局《關于加強廣播電視線網絡建設管理的意見》(國辦發82號)第6條規定，電信部門不得從事廣播電視業務，廣播電視部門不得從事通信業務，對此必須堅決貫徹執行。但兩大部門出于部門利益的考慮，對“通信業務”一詞出現了不同理解。

    為了不讓廣電部門從事數據業務(互聯網業務)，電信部門將“通信業務”理解為包括電信業務，數據業務(互聯網業務)在內的大通信概念。由此得出的結論是廣電部門不得從事包括電信業務和數據業務在內的通信業務，只能從事廣播電視業務。

    而廣電部門認為，如果將通信理解為大通信的概念，則通信不僅包括電信業務和數據業務，也包括廣電業務。這樣就會得出“廣電部門不得從事包括廣電業務在內的通信業務”的悖論。

    由于文件用詞不準，導致了兩個部門長達數年的爭論不休。直至今日，由于信息產業部握有ISP(互聯網業務接入提供商)的審批權限，廣電部門盡管擁有超億戶的有線電視用戶，具備了開展ISP業務的技術條件，但其一次又一次ISP的業務許可申請，均被信息產業部以82號文件作為擋箭牌擋了回來。

    在ISP上受挫的廣電不甘示弱，2004年10月廣電總局頒布《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》(國家廣電總局第39號令)，規定從事IP電視、手機電視等信息網絡傳播視聽節目業務應取得《信息網絡傳播視聽節目許可證》。許可證由國家信息網絡傳播視聽節目行業主管部門——國家廣電總局按業務類別、傳輸網絡、接收終端等項目分類核發。同時規定電信企業只能開展PC端的IPTV業務，限制經營“機頂盒＋電視機”的IPTV業務，而擁有廣電行業背景的機構則不受這樣的限制。

    網絡對廣電部的重要性可見一斑，而在信息產業部2004年調整的《電信業務分類目錄》中，我們同樣可以看到網絡力量的加大。新的電信業務分類中，語音業務和因特網及其他數據傳輸業務均被列入了基礎電信業務，在電信增值業務領域又專門將因特網增值電信業務和其他數據傳送網絡增值電信業務列出。

    “因特網的最重要特點是具有創建無限多種業務的能力，與電信結合可產生IP電話業務，與廣電業結合可產生網上音視頻業務。因此三網融合在一定程度上使得傳統的三網運營商變成了全業務的提供者。”國家廣播電影電視總局信息網絡中心高級經濟師劉穎悟博士在接受本刊記者專訪時表示，正是由于計算機網的介入，使得三網融合成為不可回避的現實。

    但是三網遲遲無法融合，除了對“通信”這一概念的不同理解外，還有一個重要的原因是WTO所帶來的。劉穎悟介紹說，我國加入WTO的文件規定，“公共電信”市場必須開放，而“廣播電視”的無線和有線傳輸作為一種文化特例是不開放的。如果三網一旦融合，就有可能把本來不需開放的廣播電視也納入了開放的范疇，這正是政府的顧慮所在。

    打破壟斷才能融合

    “三網融合并不是要將三網簡單地合成一個物理網絡，作為各種業務的基礎網本身將會長期共存互相競爭，但業務層則會互相滲透互相交叉”，劉穎悟向記者解釋說，三網融合的實質是話音、數據、電視業務均能在計算機網上以IP形式實現，而電信網和有線電視網均可以改造成計算機網。因此電信和廣電的相互準入應是基于IP形式的電信和廣電業務的相互準入，而不是傳統模式的電信和廣電的相互準入。由此帶來的好處是，電信部門不必再建一套HFC網絡并采用與廣電現有技術同樣的技術來傳輸廣播電視節目，而廣電部門也不必再建設一套雙絞線的PSTN來經營傳統電話。

    或許正是將三網融合錯誤地理解為以一網取代三網，廣電與電信才會有如此大的火藥味。但是三網雖然共存，管理機構卻很難共存。劉穎悟表示，融合的首要問題是先建立一個融合的機構。在這一點上，美國的聯邦通信委員會(FCC)為我國政府提供了一些借鑒，作為世界上最早的獨立電信監管機構，FCC統一監管電信和有線電視業，并直接對國會負責，兼具立法、司法和行政職能。英國政府在2000年12月時，也將5家主要的規制機構——電信規制局、獨立電視委員會、廣播管制局、廣播標準委員會和無線通信管制局——合并起來，成立了新的規制機構OFCOM，對電信、有線電視等進行統一監管。

    在三網融合的爭論中，業內專家也建議在中國成立類似FCC的機構。但目前整個通信行業仍屬多頭管理，比如，對一個ICP企業，信息產業部負責發執照，廣電總局負責管內容，而對內容有管理權的還有中宣部、新聞出版總署等等，想在短期內，成立一個專門機構恐怕仍有難度。劉穎悟認為，除了借鑒英美的做法外，也可以考慮成立兩個機構：其中“國家通信網絡監管委員會”負責對網絡運營進行限制，而“國家網絡內容監管委員會”負責對網絡內容進行規制。

    針對廣電業務不應對外開放的政策規定，劉穎悟認為，可以將廣電的業務一分為二，在互聯網上進行的、基于IP的廣播電影電視節目的傳輸可以開放，而以傳統技術和模式進行的廣播電視節目的有線傳輸和無線傳輸不對電信開放。

    而除了廣電的業務分離外，電信的重組更是不可避免的趨勢。劉穎悟認為，電信在重組的過程中除了考慮移動和固話的融合，應把廣電也考慮到整個盤子里去。重組后可能會形成兩個大的通信產業集團，而是全業務集團，從而實現內部優化配置。

    “當然，從經濟學的角度看，政府規制兩個寡頭仍有一定難度，最好是形成三個寡頭。”

    但是劉穎悟并不認同記者提出的“這是否意味著電信吞并廣電”的說法，他說，“實際上這兩大部門管轄的企業股東都是國家，因此不存在誰吞并誰的問題，但合并重組是正常的。而且，打破壟斷以后，企業在各自所屬的行業內不再擁有優勢，這對企業自身的創新十分有利。”

    劉穎悟同時還表示，近年來電信業一再的改革，實際上就是為了在兌現WTO條款之前提前走上競爭的道路，“否則一旦全面開放，將無法和外資競爭。”

    利益爭奪戰

    利益壁壘已經是個公開的秘密。目前可預見性的涉及三網融合的產品有IPTV、手機電視、網絡電話等，都是一年可創造百億價值以上的“金礦”。電信和廣電都想通過政策的支持直接參與這些項目。可以預見的是三網融合之后“金礦”會變得更大，但隨之而來的問題是三網中誰分“上”，誰分“下”，誰分“中”。

相對于三大運營商的營收加起來接近萬億的數據來說，廣電業僅幾百個億的營收顯然有些微弱，但IPTV卻為廣電業出了一口氣，上海文廣獲得國內第一張IPTV牌照，有業內人士表示，如果2015年中國廣電網絡全部升級為數字電視，廣電網絡的價值將會得到真實的體現。

    目前三網各自獨立經營，在自身的行業中均屬于自然壟斷，而壟斷所帶來的利益是無需多言的，它們有能力決定價格和供應數量。盡管它無法控制市場的需求曲線，但它會選擇減少產量來抬高價格，以獲取高額壟斷利潤。而三網一旦融合，自然壟斷的局面被打破，引入競爭后原有利潤自然減少，而這恰恰是幾大壟斷企業的“命門”。

    兩大行業都在朝著融合的方向發展，只是誰也不愿意先放下手中的既得利益。在信息產業部和廣電總局的這場戰爭中究竟誰贏得了誰？劉穎悟認為，改革永遠不是從既得利益處開始，三網融合的關鍵點還是在于政府的決心，信息產業的幾次重組都是政府直接主導的，具體的部門只是進行管理，并沒有真正的改革權。

    值得指出的是，組建大型企業集團，提高中央企業的國際競爭力一直是國資委的愿望。國資委主任李榮融曾表示，為避免過度競爭，各行業中的大型央企，將最多保留3個，其余的將被兼并重組。

    但是，政府的決心仍沒有具體的體現，對于三網融合實現的時間表，信息產業部電信研究院通信政策研究所所長陳金橋表示并不樂觀，最起碼要三四年才能實現。盡管在技術方面，三網融合基本不存在難題，但由于電信業、計算機業與有線電視業各自觀念上的巨大差別以及政府的猶豫，“三網”想真正融合仍需假以時日。